Представляємо дослідження Геннадія Максака «ЄС та конфлікти на території Східного партнерства: уроки для України» в рамках ініціативи «Міжнародні конфлікти на території країн Східного партнерства: яка роль ЄС?» (Рада зовнішньої політики “Українська призма”, РГ1 УНП).
Починаємо знайомити з результатами ініціатив, які були підтримані УНП в 2020 році в рамках проекту «Підтримка діяльності Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства (ФГС СхП)», який адмініструє Інститут економічних досліджень та політичних консультацій, що фінансується Форумом громадянського суспільства Східного партнерства та Європейським Союзом.
Мета ініціативи«Міжнародні конфлікти на території країн Східного партнерства: яка роль ЄС?» – проаналізувати політичні та інституційні передумови посилення ролі ЄС у врегулюванні міжнародних конфліктів на теренах Східного партнерства та виробити незалежні експертні рекомендації щодо додаткового інструментального та нормативного наповнення участі Європейського Союзу та окремих держав-членів Союзу у деескалації та врегулюванні міжнародних криз.
“На території п’яти із шести держав-партнерів Східного партнерства тривають міжнародні конфлікти в гарячій та замороженій фазах. В більшості випадків основним джерелом підтримання напругу виступає третя сторона – Російська Федерація. Це значно ускладнює вирішення конфліктів і потребує значної міжнародної підтримки, в тому числі й завдяки зовнішньополітичним інструментам Європейського Союзу. Спільна політика безпеки та оборони ЄС передбачає низку політик, які спрямовані на участь у вирішенні вказаних конфліктів. Зокрема, йдеться про залучення цивільних та військових місій ЄС. Такі місії вже працюють на території Грузії та України, втім, їх ефективність і результативність є доволі низькою через слабкий мандат. Така ситуація складається через слабку політичну волю держав ЄС щодо більш активного безпекового заангажування у справи СхП. Нині можна говорити про певне вікно можливостей для ЄС щодо трансформації підходів до безпекової політики та врегулювання конфліктів”.
Яких саме? Читайте в дослідженні.
В рамках дослідження підготовлені рекомендації
Для країн-партнерів Східного партнерства:Попри перебування у публічному та експертному дискурсі на жаль поки не матеріалізувалась ідея створення окремої міжурядової платформи Східного партнерства щодо питань безпеки. Ініціатива створення окремої міжурядової платформи (платформа з питань безпеки, платформа Спільної політики безпеки та оборони, платформа з питань гібридних загроз) виходила від неурядових експертів, членів Форуму громадянського суспільства Східного партнерства ще у 2016 році. На жаль, побажання не було враховано офіційним Брюсселем у 2018 році під час перегляду багатосторонньої архітектури Східного партнерства. Однак ідея не втратила актуальності. Нині на офіційному рівні МЗС України також демонструє прихильність до вказаного вектору інституційного посилення Східного партнерства. Створення такої платформи посилить політичну значущість питань безпеки в регіоні Східного партнерства як загалом, так і в контексті врегулювання конфліктів на території країн-партнерів. Якщо така платформа мала б шанс з’явитися в новому середньостроковому горизонті Східного партнерства, то окрема панель могла б бути присвячена питанням розв’язання конфліктів, інспірованих чи підтримуваних ззовні.
Країни СхП, які підписали Угоди про асоціацію з ЄС (УА), можуть використовувати механізм зустрічей в форматі трьох країн з метою обговорення досвіду реалізації УА. Така практика була ініційована Спільною декларацією Саміту Східного партнерства у 2017 р. Існує позитивна практика неформальних діалогів трьох країн у торговельній сфері. Тому існує і можливість обговорення питань, що належать до політичної частини Угоди, а саме Спільної зовнішньої та безпекової політики. На таких засіданнях можуть бути напрацьовані спільні підходи у безпековій сфері, використання цивільних місій ЄС, а також щодо санкційної політики.
До кінця 2020 р. було б доцільно провести низку консультацій на рівні керівництва МЗС України, Молдови та Грузії щодо напрацювання спільного тристороннього позиційного документа щодо безпекової ситуації в регіоні, а також ефективних моделей залучення ЄС до переговорних ініціатив чи інших форм врегулювання конфліктів.
В контексті модернізації інструментарію Спільної політики безпеки та оборони ЄС, яка запланована на середньострокову перспективу, доцільно провести аудит потреб країн СхП, спрямованих на створення необхідних умов для врегулювання конфліктів, а також сприяння постконфліктному розвитку. Зважаючи на той факт, що місія в більшості випадків може створюватись на запит від приймаючої сторони, Україна, Молдова та Грузія можуть запропонувати запровадити нову місію чи посилити мандат чинних. До прикладу, Молдова може сформувати запит на запровадження спостережної місії ЄС, яка б змінила чинну нині тристоронню місію на адміністративній межі між Придністров’ям та рештою території Молдови. Ця місія, до прикладу, могла б перебрати на себе певні функції місії EUBAM, що опікується проєктами в українсько-молдавському прикордонні, а також фасилітацією перетину адміністративного кордону на придністровській ділянці. Поточний мандат EUBAM фактично себе вичерпав за майже 15 років існування місії.
Україна на різних міжнародних майданчиках озвучує пропозицію до ЄС щодо створення посади спеціального представника (посланника) ЄС до питань Донбасу та Криму. На даному етапі на рівні консультацій між МЗС доцільно критично проаналізувати досвід діяльності спеціальних представників ЄС, які були призначені для Молдови та Південного Кавказу. Лише врахування всіх особливостей їх діяльності допоможе правильно вибудувати українські очікування щодо можливостей такого спеціального представника, його мандату та політичної ваги в прийнятті рішень на рівні ЄС.
В рамках спільних заяв трьох «асоційованих» країн спільно з країнами ЄС, а також з використанням майданчика ГУАМ доцільно активно підіймати на міжнародному порядку денному не тільки факти російської окупації українських територій, а й «повзучу окупацію» території Грузії з відповідною вимогою нових санкцій проти відповідальних осіб та організацій в РФ.
Для Європейського Союзу:
- З розвитком інструментів Спільної політики безпеки й оборони ЄС, посилення інституційної спроможності ЄС брати активну участь у попередженні та врегулюванні конфліктів, офіційний Брюссель має переглянути підхід до управління кризами в регіоні Східного партнерства, звертаючи основну увагу на формування власної самостійної позиції. Проведення аудиту ефективності зовнішньополітичних інструментів та попередніх кроків має спонукати ЄС до більш проактивної та часами автономної позиції у виробленні рішень щодо кожної з конфліктних зон. Вочевидь, події Нагорного Карабаху, Абхазії та Південної Осетії вказують на помилкове зосередження на відіграванні другорядних ролей Європейським Союзом.
- Частиною нового інтегрованого підходу до врегулювання конфліктів ЄС може бути підготовка окремої стратегії ЄС щодо врегулювання конфліктів у Східному партнерстві. Такий документ унаочнив би стратегічне бачення та наявний політичний інструментарій ЄС щодо впливу на процес врегулювання конфліктів. Особливостями цього документу могла б бути оцінка ролі Росії в підтриманні конфліктних зон, а також аналіз ефективності поточного рівня інструментарію ЄС.
- Проігноровані запити Грузії у 2005 році, України у 2014 році на формування моніторингових місій ЄС зі специфічними мандатами з високою долею ймовірності вплинули на погіршення безпекового середовища в цих країнах, а також спонукали Росію до більш агресивних дій. Тому нові декларації керівництва ЄС щодо необхідності перегляду та посилення Спільної політики безпеки та оборони мають отримати практичне втілення у формуванні більш гнучкого механізму щодо формування військових та цивільних місій ЄС на запити третьої сторони.
- З метою посилення ресурсного наповнення цивільних місій ЄС важливо забезпечити більший політичний зв’язок між Спільною політикою безпеки та оборони ЄС та механізмом PESCO (The Permanent Structured Cooperation – Постійне структуроване співробітництво у сфері безпеки та оборони). Це нині особливо актуально навіть, зважаючи на той факт, що ЄС ухвалив довгоочікуване рішення щодо можливості участі третіх держав в проєкт держав ЄС в рамках PESCO.
- Новий програмний документ, який буде схвалений на заміну «20 досягнень Східного партнерства до 2020 року», має містити як окрему ціль (deliverable) попередження та врегулювання конфліктів на території країн-партнерів Східного партнерства. Задачі та ресурси, передбачені ЄС для такої цілі, мають чітко враховувати амбіції ЄС щодо глобального лідерства, а також прогрес у розбудові інструментів Спільної зовнішньої та безпекової політики, а також Спільної політики безпеки та оборони.
- ЄС варто дотримуватись 5 принципів побудови відносин з Росією, з метою примусити РФ до виконання зобов’язань в рамках Мінських угод. Також Брюсселю варто переглянути свою участь у переговорних форматах на території держав СхП, де Росія намагається використати участь ЄС для легітимації своєї «миротворчої» чи посередницької позиції, попри те, що Кремль бере фактично участь як сторона конфлікту. Йдеться насамперед, про формат придністровського урегулювання «5+2».
- ЄС має брати активну участь у деескалації вірмено-азербайджанського конфлікту щодо Нагорного Карабаху та прилеглих окупованих територій, брати участь у запровадженні нового переговорного формату, зважаючи на маргіналізацію Мінської групи ОБСЄ. За погодженістю зі сторонами конфлікту доцільно організовувати оцінювальну місію ЄС до зон військових дій та гуманітарної кризи, з метою визначення рівня та спрямованості заангажованості у розв’язанні конфлікту. ЄС не має повторювати минулих помилок, коли підтримка ініціативи ОБСЄ значна обмежила рівень заангажованості ЄС у питання гуманітарної підтримки та фінансової підтримки ініціатив побудови довіри.
Геннадій Максак розповідає чи залишиться Європейський Союз голосом за кадром у вирішенні конфліктів у Східному партнерстві (ВІДЕО).
Аналітична записка «ЄС та конфлікти на території Східного партнерства: уроки для України» (Геннадій Максак, Рада зовнішньої політики “Українська призма”, члени РГ1 УНП).
EU and Conflicts in the Eastern Partnership: Lessons for Ukraine, Hennadiy Maksak
Стаття Геннадія Максака:
Восточное партнерство как тест серьезности ЕС в урегулировании международных конфликтов, російською
Eastern Partnership as a Test of the EU’s Commitment to Conflicts Resolution, англійською
Відео запис презентацій ініціатив на Щорічній конференції УНП ФГР СхП, 28-30 жовтень 2020
Фото prismua.org